4 de septiembre de 2012

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “C. G. A. R. C/ ART. 60 DE LA LEY Nº 1626/2000”.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “CESAR G. AYALA RUIZ DIAZ C/ ART. 60 DE LA LEY Nº 1626/2000”. AÑO: 2008 – Nº 1109.------


ACUERDO Y SENTENCIA NUMERO: SETECIENTOS NOVENTA Y OCHO.-

En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los Once días del mes de Julio del año dos mil doce, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctor VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ, Presidente y Doctores GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y ANTONIO FRETES, Miembros, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “CESAR G. AYALA RUIZ DIAZ C/ ART. 60 DE LA LEY Nº 1626/2000”, a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por el abogado César G. Ayala Ruiz Díaz, por derecho propio.--------------

Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente:----------------------------------------------

C U E S T I O N:

¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?.----------------------------

A la cuestión planteada el Doctor NUÑEZ RODRIGUEZ dijo: El abogado César G. Ayala Ruiz Díaz por derecho propio, se presenta a promover Acción de Inconstitucionalidad contra el Art. 60 incs. 1) y m) de la Ley N° 1626/2000 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA", por violación de los Arts. 46, 47, 86, 88, 92, 102, 105 y 137 de la Constitución Nacional.----------------------------------------------------------------------

La Ley N° 1626/2000 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA" en su Art. 60 establece: "Queda prohibido al funcionario, sin perjuicio de lo que establezca en los reglamentos respectivos..." inc. 1) "...efectuar o patrocinar para terceros trámites y/o gestiones administrativas o judiciales, se encuentren o no directamente bajo su representación"; y el inc. m) "…dirigir, administrar, asesorar, patrocinar, representar o prestar servicios remunerados o no, a personas físicas o jurídicas que gestionen o exploten concesiones de la administración en el orden estatal, departamental o municipal, o que fueran proveedores o contratistas de las mismas... ".-----------------------------------------------

Manifiesta el accionante que la disposición legal atacada lesiona los Arts. 46, 47, 86, 88, 92, 102, 105 y 137 de la Constitución Nacional, reclamando básicamente el derecho de igualdad y a la no discriminación, expresando su inquietud en que la Ley de la Función Pública "Ley 1626/2000" no le permite trabajar con libertad en la profesión de Abogado. La presente acción de inconstitucionalidad debe ser rechazada.---------

Considero plenamente justificada la incompatibilidad mencionada con cualquier trabajo que pueda menoscabar el estricto cumplimiento de las obligaciones de un funcionario público, teniendo en cuenta las importantes funciones a su cargo que deben ser cumplidas con responsabilidad e imparcialidad. Incluso, está plenamente justificado desde una perspectiva de justicia social en el reparto del empleo público.--------------

El problema, en realidad, podría ser otro: la exigüidad de la compensación económica en la función pública, que compele al servidor público a buscar otros ingresos con los que satisfacer las exigencias de la vida, en el particular entorno que le corresponde vivir. Pero, obviamente, este no es tema puesto a decisión.------------ 

Así y en concordancia con el Art. 102 de la Constitución Nacional "De los derechos laborales de los funcionarios y de los empleados públicos. - Los funcionarios y empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras dentro de los límites establecidos por la ley y con resguardo de los derechos adquiridos" que legitima constitucionalmente a la Ley N°.1626/2000 en la parte que dispone: "De los derechos laborales de los funcionarios y de los empleados público.- Los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras, dentro de los límites establecidos por la ley... ", considero que la presente acción debe ser rechazada por no afectar a ningún mandato constitucional.---------

En cuanto a la profesión de abogacía, la Constitución Nacional dispone...". El pueblo paraguayo, por medio de sus legítimos representantes reunidos en Convención Nacional Constituyente, invocando a Dios, reconociendo la dignidad humana con el fin de asegurar la libertad, la igualdad y la justicia...”. El Poder Judicial es el encargado de la administración de justicia y conforme el Art. 3 del C.O.J.: "Son complementarios y auxiliares de Justicia ... los Abogados; los Procuradores;... ". La importancia del ejercicio de la abogacía supone entre otras cosas dedicación y eficiencia, además de la innegable importancia de mantenerla independiente de presiones que puedan comprometer la imparcialidad de la justicia, por lo que, en conclusión, conforme a las consideraciones que anteceden y al Dictamen Fiscal N° 1488 de fecha 07 de octubre de 2.008, voto por el rechazo de la presente acción de inconstitucionalidad, dado que la disposición legal que establece la incompatibilidad del ejercicio de la Abogacía o Procuración con la Función Pública no afecta normas constitucionales.-----------------------------------------------------------

A su turno la Doctora BAREIRO DE MODICA dijo: El Abogado César Ayala Ruiz Díaz, por sus propios derechos, en su calidad de funcionario permanente del Instituto de Previsión Social (IPS), promueve acción de inconstitucionalidad contra el Art. 60 Incs. 1) y m) de la Ley N° 1626/00 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA".------------------------------------- 

Alega el accionante, entre otras cosas, que la norma impugnada viola los Arts. 46, 47, 86, 87, 88, 92, 102 y 137 de la Constitución Nacional ya que le impide su crecimiento personal y profesional, le discrimina impidiéndole ejercer la profesión que eligió con otros clientes que no sean el ente que lo incorporó para las mismas funciones, etc.------- 

 El Art. 60 de la Ley N° 1626/00 "DE LA FUNCIÓN PÚBLICA", dispone en sus Incisos 1) y m): "Queda prohibido al funcionario, sin perjuicio de lo que se establezca en los reglamentos respectivos: a) ...; b)....; ... 1) efectuar o patrocinar para terceros trámite o gestiones administrativas o judiciales, se encuentren o no directamente bajo su representación; m) dirigir, administrar, asesorar, patrocinar, representar o prestar servicios remunerados o no, a personas físicas o jurídicas que gestionen o exploten concesiones de la Administración en el orden estatal, departamental o municipal, o que fueran proveedores o contratistas de las mismas; n ...”.---------------------

En primer lugar considero oportuno señalar que la incompatibilidad impuesta al ejercicio de la función del recurrente, es una exigencia derivada de la importancia y dedicación que el cargo público exige. Rohr señala que es necesaria una ética especial que presione el comportamiento de los funcionarios públicos, ya que administran al pueblo en su nombre (Rohr, J. A.: Ethics for Bureacrats, Indiana, 1978.). La prohibición es una garantía para el cumplimiento imparcial, transparente y confiable de la función; y a la vez, una valla ante posibles conflictos de intereses. En el caso de autos, al accionante no se le prohibe trabajar. Puede trabajar en muchísimas actividades lícitas (Art. 14 C.T.), pero la ley puede impedir la ejecución de aquellos en los que están comprometidos los intereses generales de la nación o derechos de terceros preestablecidos por la ley.--

Analizada la acción planteada por el Abogado César Ayala Ruíz Díaz, los argumentos esgrimidos como sustento de la misma, las normas legales en las que se apoya, y habiendo realizado un breve trabajo de hermenéutica jurídica, arribamos a la conclusión que la misma debe ser rechazada por su manifiesta improcedencia. En efecto, los fundamentos que dan sustento a la misma no son conducentes para hacer lugar a sus pretensiones, resultando más que evidente su disconformidad con la incompatibilidad establecida para el ejercicio de la función pública porque le impide fungir de abogado y tener un ingreso distinto al presupuestado por el cargo público.-------------------

El accionante es funcionario público, según consta en autos; es decir, ejerce una función encomendada por el Estado bajo unas características propias y leyes propias que regulan dicha relación laboral: "Los funcionarios y los empleados públicos están al servicio del país" (Art. 101 Primera Parte, Constitución Nacional). Es este el fundamento principal en torno al cual gira la situación de los funcionarios: son nombrados y remunerados para cumplir una función pública en exclusividad. Gozan de los derechos reconocidos por la Constitución y por la ley que reglamenta las distintas carreras, y en tal sentido, compelidos al cumplimiento de sus funciones dentro del marco legal de limitada discrecionalidad.-------------------------

El régimen jurídico de la función pública es un género distinto al del trabajador privado. En este sentido, el trabajador del sector privado tiene su origen, sus obligaciones y sus derechos, principalmente derivadas de un contrato; sin embargo, la función pública se origina fundamentalmente, en un acto o condición que bien puede ser un acto electivo o un nombramiento. Además el ejercicio de la función pública se desenvuelve bajo las siguientes características: 1) Está al servicio del Estado y la comunidad (Art. 101 C.N.), 2) ejerce sus funciones en la forma prevista en la Constitución y las leyes, 3) no puede desarrollar funciones distintas a las previstas en la Constitución y las leyes (principio de legalidad); y 4) su responsabilidad por desempeño en el cargo se determina por la Constitución y las leyes.-----------------------------------------------------------

 Lo pretendido por el accionante es una situación del todo irregular, y atenta abiertamente con el desempeño de una función pública, en desmedro directo de las obligaciones que el cargo incumbe; pudiendo llegar a crear situaciones de conflicto entre intereses públicos y privados. Es decir, entre los intereses del Estado, sus dependencias o instituciones, y los intereses particulares representados por el funcionario desleal. Así vemos que el mismo, puede ser juez y parte de los intereses que representa. Distinto sería que el accionante hubiese demostrado formar parte de la Asesoría Jurídica del Instituto de Previsión Social, en cuyo caso se beneficiaría con lo establecido en el inciso c) del Art. 97 del Código de Organización Judicial, Ley N° 879/81.------------------------------------------ 

 El derecho al trabajo es protegido a nivel constitucional, al igual que se garantiza a los habitantes de la República el derecho a elegir libremente su trabajo, profesión u oficio, cuando dispone: "Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia...", con lo cual podemos avizorar una alternativa al reclamo del accionante.-----------------------------------------------------------------------------------------------

En otros términos, el régimen de incompatibilidades establecido por nuestro sistema jurídico, lejos de ser inconstitucional, es absolutamente racional, lógico, ético y práctico. Por un lado, busca no acumular en un mismo agente dos o más empleos considerados inconciliables por la norma respectiva, y por otro lado, preservar la imposibilidad de ejercer correctamente dos empleos públicos o uno público y otro privado; salvo la docencia.---------------------------------------------------------------------------------------

La doctrina señala que, no mediando una clara incompatibilidad entre la norma impugnada y la Ley Fundamental, toda duda debe resolverse a favor de la aplicación de la ley, la cual, como dijimos, se presume constitucional. Manifiesta Linares Quintana, haciendo colación a un fallo de la Corte Suprema de Argentina, que "para que una ley debidamente sancionada y promulgada sea declarada ineficaz por razón de inconstitucionalidad, se requiere que las disposiciones de una y otra ley sean absolutamente incompatibles... Lo contrario significaría desequilibrar el sistema institucional de los tres Poderes, fundado, no en la posibilidad de que cada uno de ellos actúe obstruyendo la función de los otros, sino que lo haga con la armonía que exige el cumplimiento de los fines del Estado..." (LINARES QUINTANA, Tratado de Interpretación Constitucional, Pág. 588-589).------------------------------------------------------

De lo expuesto podemos deducir que los actos públicos se presumen constitucionales en tanto y en cuanto, mediante una interpretación razonable de la Constitución, puedan ser armonizados con ésta. Y entendemos por razonable a lo opuesto a lo arbitrario, y significa: conforme a la razón, justo, moderado, prudente, todo lo cual puede ser resumido: con arreglo a lo que dicte el sentido común. El principio de razonabilidad tiene como finalidad preservar el valor justicia, y ello en un doble sentido: tanto en cuanto justicia material, como en cuanto ese valor justicia está incorporado formalmente a la Constitución.-------------------------------------

Que en suma, no encuentro fundamentos suficientes que autoricen a suponer la inconstitucionalidad de los incisos impugnados porque los mismos no constituyen una violación de ninguna garantía ni principio de rango constitucional, razón por la cual voto por el rechazo de la presente acción de inconstitucionalidad.------------

A su turno el Doctor FRETES manifestó que se adhiere al voto del Ministro preopinante, Doctor NÚÑEZ RODRÍGUEZ, por los mismos fundamentos.-------------------

Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:----------------------------


Ante mí:



SENTENCIA NUMERO: 798.-

Asunción, 11 de Julio de 2.012.-

VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Sala Constitucional
R E S U E L V E:

RECHAZAR la acción de inconstitucionalidad planteada, por improcedente.--------
ANOTAR, registrar y notificar.---------------------------------------------------------------

FDO.: Doctor VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ, Presidente y Doctores GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y ANTONIO FRETES. ANTE MÍ: HÉCTOR FABIÁN ESCOBAR DÍAZ (Secretario Judicial I).-

Ante mí:

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